9月13日晚，**中央、国务院正式对外公布《关于深化国有企业改革的指导意见》（下称《指导意见》）。这份涉及多个部委利益，关乎多个国企命运的顶层设计文件历时近两年终于落地。

2013年11月，国企改革被写入十八届三中全会的《**中央关于**深化改革若干重大问题的决定》。两年来，市场对于国企改革的憧憬从未停止，先后超过20个省市发布了国企改革的规划和指导意见，但似乎都未有深入动作。

北京师范大学公司治理与企业研究中心主任高明华向腾讯财经指出，国企改革指导意见“姗姗来迟”的原因在于国企改革涉及多方利益，相关利益方的博弈迟迟没有结束。“据我所知此前国资委关于央企分类的名单，并未得到中央认可。”高明华说。

腾讯财经了解到，2014年11月，随着国务院副总理**挂帅国务院国有企业改革领导小组，一个在国企改革顶层规划制定方面能够统领国资委、财政部、发改委、人社部等部委的组织正式成立。

据悉，国企改革的“1+N”方案成形于2015年春节前后。其中国企改革领导小组负责统筹规划并出台“1+N”整体规划中的“1”，也就是总体规划，即深化国企改革指导的指导意见。而“N”则包括了由国资委负责的国企功能的定位和分类，由财政部负责的国有资本投资运营的方案，由发改委负责的混合所有制改革方案，以及由人社部负责的薪酬制度改革方案。

8月初，发改委指出国企改革目前进展顺利，国企改革“1+N”系列方案中的“N”，即配套的分项改革实施方案已基本形成。8月底，这份共分8章30条《指导意见》已下发至部分机关和企业。

《指导意见》提出要组建国有资本投资、运营公司，并将开展试点，并将国有企业分为商业类、公益类，对于商业类国有企业要着力推进整体上市。《指导意见》还特别指出，“在发展混合所有制方面，将坚持因地施策、因业施策、宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个”，要依法依规、严格程序、公正公开，切实保护混合所有制各类出资人的产权权益，杜绝国有资产流失。

按照《指导意见》的目标，本轮国企改革给出了明确的时间表，将在2020年在国有企业关键性领域取得决定性成果，国有企业公司制改革基本完成，培育大批具有国际竞争力的骨干国有企业。

向管资本为主转变

在诸多专家看来，《指导意见》与市场预期相符，在国企分类、国有资本投资公司、混改、薪酬改革、党的领导等方面都作了提纲掣领的规定，而其中*大的亮点在于“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”，组建国有资本投资、运营公司。

十八届三中全会的《决定》指出，“以管资本为主加强国有资产监管”。《指导意见》与之一脉相承。

“国资委从‘管人管事管资产’向‘管资本’转变。”在华泰证券**策略分析师徐彪看来，整个《指导意见》如果需要定性的话，那么“管资本”意味着这是一份可以打上市场化标签的顶层设计文件。

以往很长一段时间里，国有企业的管理存在两种模式，一种模式是国资委的管理模式，管人管事管资产，即婆婆模式。三级国资管理体系，每个企业上面都有同样的婆婆—国资委。还有一种是汇金管理模式，以管资本汇金公司依据国务院授权，代表国家依法行使对国有商业银行等重点金融企业出资人的权利和义务，六家商业银行、四家券商还有两家保险公司都归汇金管，事实上金融业*早实行汇金模式。

自2003年成立至今，国资委掌管着111家央企、近40万亿元的国有资产。**人大财经委员会副主任、原国资委主任邵宁认为，总体说来，国资委存在的问题是一个“做过头”的问题。“该管的管了，不该管的也管了，存在管得过多过细的问题。”

《指导意见》提出，准确把握依法履行出资人职责的定位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本**，建立监管权力清单和责任清单；以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。

徐彪认为，转变的主要思路就是推广国有资本运营、投资公司。以后国资委主要管国资投资、运营公司（下称两类公司），然后由国资投资、运营公司出面对国有企业履行股东职责。

对两类公司的定位，徐彪认为，其就是搞资产整合和资本运作来的，一共三件事：退出卖掉一批公司，重组整合一批公司，然后**投资一批公司。

徐彪猜测，卖掉的主要集中在商业类，重组整合主要集中在公益类以及部分关系国家***计民生和命脉的商业类，**投资则主要集中在前瞻性战略性产业。

国有企业分为商业类、公益类

此外，《指导意见》根据国有资本的战略定位和发展目标，将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。

《指导意见》指出，按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准。各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。

“如果企业自身定位与政府界定的类别不一样咋办？”北京师范大学公司治理与企业研究中心主任高明认为，具体到某个企业，界定分类具有相当难度。他说：“据我所知此前国资委关于央企分类的名单，并未得到中央认可。”

在国有企业分类完成后，考核标准也不一样。

邵宁曾指出，对于要承担社会保障功能的公益性国有企业，改革方向是自然垄断的行业“实行以政企分开、政资分开、特许经营，政府监管为主要内容的改革”。这样的改革思路是能够引入竞争机制的行业尽可能放开，对于暂不具备放开条件行业中的企业，改革可能将包括建立符合其功能特点的考核、评价体系以及强化行业监管的方式等；对于竞争性国有企业，按照“积极发展混合所有制经济”的方向，进一步推进股权多元化。对于大型和特大型国有企业而言，改造成为整体上市的公众公司，国有企业彻底实现多元化。

由积极发展到稳妥推进混合所有制

混合所有制改革，是本轮国企改革的焦点。不过，与十八届三中全会“积极发展混合所有制经济”的提法不同，《指导意见》提出“在发展混合所有制方面，将坚持因地施策、因业施策、宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个”。

在部分专家看来，在这点上对文件的解读为，“稳妥推动混合所有制改革、严防国有资产流失”。这既体现了中央稳步推进混改的决心，又防止部分企业借混改之名行私有化之实，杜绝国有资产流失。

哪些企业适合混改？专家认为，在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。

《指导意见》还对员工持股一事进行了明确。“国企改革将探索实行混合所有制企业员工持股，坚持试点先试先行，在取得经验基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。”

这意味着员工持股并非全员持股，而是选择部分员工持股。“特别是优先支持人才资本和技术要素占比较高的转制科研究所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。”

而关于舆论热议的薪酬改革。《指导意见》提出实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度，建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，对国有企业***员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法，同时继续深化企业内部用人制度改革，合理增加市场化选聘职业经理人比例，真正形成企业各类管理人员和员工的合理流动机制。。

两年来，市场对于国企改革的憧憬从未停止，先后超过20个省市发布了国企改革的规划和指导意见，但似乎都未有深入动作。北京师范大学公司治理与企业研究中心主任高明华指出，国企改革指导意见“姗姗来迟”的原因在于国企改革涉及多方利益，相关利益方的博弈迟迟没有结束。

国企改革顶层设计终于落地。高明华认为，《指导意见》以及作出了原则性的规定，期待更多细则出台，比如混改后小股东的权益保护、国有资产流失的法律定义等。